काठमाडाैं। सिद्धान्ततः सरकारको वार्षिक नीति, कार्यक्रम तथा बजेटलाई देशको संविधान, विषयगत कानुन एवं आवधिक योजनाले दिशा निर्देशित गर्दछन्। बजेटमा नियमित शासकीय गतिविधि सञ्चालनका लागि आवश्यक स्रोतका अतिरिक्त जनताका सरकारप्रतिको अपेक्षा र आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्न उपलब्ध हुन सक्ने स्रोत अनुमान र त्यसका आधारमा कार्यान्वयन गरिने आयोजना तथा कार्यक्रमको प्राथमिकीकरण पनि गरिएको हुन्छ।
दैनिक शासकीय गतिविधि सञ्चालनका लागि खर्च गरिने रकमप्रति आमजनताको चासो कम रहने भए पनि विकास निर्माणका कार्यमा सरकारले के–कस्ता कार्यक्रम, कुन–कुन क्षेत्रमा र कुन–कुन प्राथमिकतामा राखेर कार्यान्वयन गर्न खोजिएको छ। त्यसको कार्यान्वयनका सम्बन्धमा सर्वसाधारणको पर्याप्त सरोकार र चासो रहेको हुन्छ।
एकातिर स्रोत अभावका कारण सरकारले जनताका मागबमोजिमका सबै कार्यक्रम तथा आयोजना एकै वर्षको वार्षिक बजेटमा समावेश गर्न सक्दैन भने अर्कातिर बजेटमार्फत स्रोतको व्यवस्था गरिएका तथा आवश्यकताका दृष्टिले अति आवश्यक भएका आयोजना तथा कार्यक्रम कार्यान्वयनको प्रगतिसमेत केही अपवादबाहेक निराशाजनक नै रहेको देखिन्छ।
निर्धारित लक्ष्यअनुसार समयमै आयोजना तथा कार्यक्रम सम्पन्न हुन नसक्दा त्यसबाट प्राप्त हुनु पर्ने उपयोगिता प्राप्त नहुने त छँदै छ, निर्धारित लागत बढ्न जाने, आमनागरिकले कष्ट भोग्नुपर्ने तथा कतिपय अवस्थामा साधन–स्रोतको अपव्ययसमेत हुन सक्छ। आयोजना तथा कार्यक्रमको तर्जुमा, स्वीकृति, कार्यान्वयन, अनुगमन र मूल्यांकनका लागि कानुनी, संस्थागत तथा प्रक्रियागत व्यवस्था गरिएका र सोहीबमोजिम प्राथिमिकीकरण तथा व्यवस्थापनको अभ्यास गरिँदै आएको छ। यद्यपि, व्यवहारत यो अभ्यास प्रभावकारी हुन नसकिरहेको सन्दर्भमा विद्यमान प्रणालीलाई नतिजामुखी र परिणाममूलक बनाउनु अहिलेको मुख्य चुनौती र आवश्यकता दुवै हो।
सालबसाली कार्यक्रम तथा योजना छनोटका कानुनी प्रावधान
विभिन्न विषयषत मन्त्रालय तथा निकायले वार्षिक बजेटमा समावेश गर्न आ–आफ्नो विषय÷क्षेत्रका कार्यक्रम तथा आयोजना छनोट गर्ने कानुनी व्यवस्था छ। सम्बन्धित निकायबाट बजेटमा समावेश गर्न प्रस्ताव हुने आयोजना तथा कार्यक्रमको छनोट र प्राथमिकता निर्धारणमा राष्ट्रिय योजना आयोग एवं अर्थ मन्त्रालयको महत्त्वपूर्ण भूमिका रहेको हुन्छ।
आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ तथा नियमावली, २०७७ ले वार्षिक बजेट तथा कार्यक्रम तर्जुमा एवं आयोजना छनोट प्रक्रियालाई व्यवस्थित गरेको छ। वार्षिक बजेट तयार गर्ने क्रममा राष्ट्रिय स्रोत अनुमान समिति र बजेट समिति गरी दुई वटा संयन्त्रको महत्त्वपूर्ण जिम्मेवारी रहेको छ। वार्षिक राजस्व र व्ययको अनुमान गर्ने क्रममा प्रत्येक मन्त्रालयले आवधिक योजना र क्षेत्रगत नीति तथा योजनाको आधारमा आगामी तीन आर्थिक वर्षमा हुने खर्च प्रक्षेपणसहितको मन्त्रालयगत मध्यमकालीन खर्च संरचना तयार गरी राष्ट्रिय योजना आयोग र अर्थ मन्त्रालयमा पठाउनुपर्ने कानुनी व्यवस्था रहेको छ।
योजना अनुशासनमा आधारित भई मुख्यतः विनियोजन कुशलता, कार्यान्वयन दक्षता, वित्तीय अनुशासन कायम गर्न सकिएको अवस्थामा मात्र वार्षिक आयोजना तथा कार्यक्रमको अपेक्षित र प्रभावकारी कार्यान्वयनको आधार खडा हुन सक्छ।
योजना आयोगले आवधिक योजनाको आधारमा प्रत्येक आर्थिक वर्षमा मध्यमकालीन खर्च संरचनाको खाका तयार गर्नुपर्ने र यस्तो संरचनामा आगामी तीन वर्षको बजेट तथा कार्यक्रमको नतिजा खाका, प्रस्तावित आयोजना वा कार्यक्रमको क्रियाकलापगत विवरण, क्रियाकलापको अनुमानित प्रतिइकाइ लागत, आयोजना वा कार्यक्रम सञ्चालनमा लाग्ने अनुमानित समय तथा सोबाट प्राप्त हुने अपेक्षा गरिएको प्रतिफलसमेत खुलाई प्रत्येक आयोजना वा कार्यक्रमको प्राथमिकीकरण गर्नुपर्ने व्यवस्था छ।
वार्षिक बजेट तर्जुमाको क्रममा राष्ट्रिय स्रोत अनुमान समितिबाट आगामी तीन वर्षको स्रोत तथा खर्चको सीमा निर्धारण हुन्छ। खर्च सीमाको अधीनमा रहेर आगामी तीन वर्षकै लागि बजेट सीमा, मध्यमकालीन खर्च संरचना खाका र राष्ट्रिय गौरवका आयोजनाको बहुवर्षीय स्रोत सुनिश्चितताबमोजिम आवश्यक रकमसमेत उल्लेख गरी आयोजना तथा कार्यक्रम प्रस्ताव गर्ने मार्गदर्शन पठाउनुपर्ने व्यवस्था छ।
यसपछि हरेक निकायका लेखा उत्तरदायी अधिकृतले प्राप्त बजेट सीमा र मार्गदर्शनको आधारमा आफ्नो र मातहत निकायको आगामी तीन वर्षको नीति तथा कार्यक्रमसहित मन्त्रालयगत बजेट सूचना प्रणालीमा बजेट तथा कार्यक्रम प्रस्ताव गर्नुपर्ने प्रावधान रहेबमोजिम सोही व्यवस्था कार्यन्वयनमा छ। यस क्रममा विभिन्न आयोजना पनि प्रस्ताव गरिन्छन् । यस प्रकारबाट कार्यक्रम तथा आयोजना प्रस्ताव गर्दा हरेक निकायले आफ्नो उद्देश्यअनुरूपको लक्ष्य निर्धारण गरी सोको आधारमा निर्धारित ढाँचामा बजेट तथा कार्यक्रम तयार गरी पठाउनुपर्ने व्यवस्था छ।
नेपालको बजेट तर्जुमा एवं कार्यान्वयन प्रणाली पूर्णतः सूचना प्रविधिमा आधारित छ भने राष्ट्रिय आयोजना बैंक सूचना व्यवस्थापन प्रणाली एवं मध्यमकालीन खर्च संरचना सूचना व्यवस्थापन प्रणालीजस्ता प्रणालीको विकास र उपयोगले आयोजना तर्जुमाको कार्यलाई समेत व्यवस्थित एवं प्रभावकारी बनाउने आधार खडा गरेको छ। यी कानुनी प्रावधान र प्रणालीको विकास र अभ्यासको अवस्था हेर्दा वार्षिक बजेट तथा कार्यक्रम तर्जुमालाई व्यवस्थित र वस्तुगत बनाउन महत्त्वपूर्ण प्रयास गरिएको देखिन्छ।
आयोजना तथा कार्यक्रमको संख्या र प्राथमिकीकरणको आवश्यकता
नेपालमा हाल संघीय सरकारका सबै निकायबाट सञ्चालित आयोजनाको कुल संख्या कति छ भनी एकीकृत र यकिन विवरण प्राप्त हुन कठिन छ। तीनै तहका सरकारबाट सञ्चालनमा रहेका आयोजनाको एकीकृत यकिन तथ्यांक पाउन प्राप्त गर्न त झनै दुरुह छ।
एकातिर जनताका चाहना धेरै छन् र क्षेत्रगत रुपमा पनि एकैपटक धेरै कार्यको आवश्यकता पनि छ। यस्ता आवश्यकता, निर्वाचनका बेलामा राजनीतिक नेतृत्वले जनताप्रति गरेका प्रतिबद्धतालाई ध्यानमा राखेर तीन वटै तहका सरकारले सालबसाली रुपमा वार्षिक बजेटमा कार्यक्रम तथा आयोजना समावेश गर्ने गरेका छन्।
यति मात्र नभई यस क्रममा भावी निर्वाचनसमेतलाई ध्यान दिने गरेको पनि पाइन्छ। देशमा विद्यमान तीन तहका सरकारबाट सञ्चालन हुने आयोजना तथा कार्यक्रमको सफल र प्रभावकारी कार्यान्वयनबाटै सरकारले आवधिक योजनामार्फत निर्धारण गरेको दीर्घकालीन राष्ट्रिय लक्ष्य तथा गन्तव्य हासिल हुने भए पनि यथार्थमा यस्तो सुखद अनुभव हामीसँग दुर्लभ नै छ भन्न सकिन्छ।
सालबसाली बजेटमार्फत कार्यान्वयन हुने आयोजनालाई विभिन्न स्वरुपमा वर्गीकरण एवं प्राथमिकीकरण गर्ने गरिएको छ। सरकारको हकमा योजना आयोगले हरेक वर्ष मध्यमकालीन खर्च संरचना तथा वार्षिक विकास कार्यक्रममार्फत सालबसाली रुपमा सञ्चालन हुने आयोजना तथा कार्यक्रमलाई पहिलो र दोस्रो गरी दुई प्राथमिकतामा वर्गीकरण गर्ने गरिएको छ।
खर्च सीमाको अधीनमा रहेर आगामी तीन वर्षकै लागि बजेट सीमा, मध्यमकालीन खर्च संरचना खाका र राष्ट्रिय गौरवका आयोजनाको बहुवर्षीय स्रोत सुनिश्चितताबमोजिम आवश्यक रकमसमेत उल्लेख गरी आयोजना तथा कार्यक्रम प्रस्ताव गर्ने मार्गदर्शन पठाउनुपर्ने व्यवस्था छ।
आवश्यकता धेरै भए पनि सबै आयोजना तथा कार्यक्रम एकैपटक कार्यान्वयन गर्न आवश्यक बजेट, जनशक्ति, प्राविधिक क्षमता नरहने हुँदा तिनको प्राथमिकता निर्धारण गरिनुपर्छ। सीमित स्रोत–साधनलाई बढी आवश्यकताका क्षेत्र एवं उच्च प्रतिफल प्राप्त हुने क्षेत्रमा केन्द्रित गर्न पनि प्राथमिकीकरण गर्नुपर्छ।
यसका अलावा समाजको मूलधारमा समेटिन नसकेका वर्ग, क्षेत्र र समुदायलाई प्राथमिकता दिएर समावेशी विकास गर्न पनि तद्नुरूपको आयोजना तथा कार्यक्रम तर्जुमा र प्राथिमकतामा कार्यान्वयन गरिनुपर्ने हुन्छ। यस प्रकारका आयोजना तथा कार्यक्रम जति धेरै संख्यामा कार्यान्वयनमा ल्याइन्छ, उति नै साधन–स्रोत पनि छरिन गई समयमा सम्पन्न हुन नसक्ने अवस्था सिर्जना हुन जान्छ ।
सरकारको पछिल्लो पाँच वर्षका आयोजना/कार्यक्रमको संख्या र प्राथमिकीकरणलाई तल रेखाचित्रमा प्रस्तुत गरिएको छः
स्रोतः सम्बन्धित आवको वार्षिक विकास कार्यक्रम, राष्ट्रिय योजना आयोग
माथिको तालिकामा प्रस्तुत गरिएअनुसार हरेक आर्थिक वर्षमा करिब ३ सय आयोजना/कार्यक्रम कार्यान्वयनमा रहेको देखिन्छ। आर्थिक वर्ष २०८१/८२ मा सबैभन्दा कम अर्थात् जम्मा २ सय ९० वटा आयोजना/कार्यक्रम कार्यान्वयनमा रहेको देखिन्छ भने अन्य आर्थिक वर्ष २०७८/७९ एवं २०७७/७८ मा ३ सय ३१ वटा आयोजना/कार्यक्रम रहेको देखिन्छ। यी आयोजना/कार्यक्रममध्ये आर्थिक वर्ष २०८१/८२ बाहेक अन्य वर्षमा २ सय ३५ वा सोभन्दा बढी आयोजना/कार्यक्रम पहिलो प्राथमिकतामा रहेका देखिन्छन्। यो तथ्यांकले देखाएका करिब ३ सयभन्दा बढीको संख्यामा रहेका वार्षिक आयोजना÷कार्यक्रमको संख्या आफंैमा सानो होइन्।
यीमध्ये खुद कति वटा आयोजना÷कार्यक्रम सोही आर्थिक वर्षमा कार्यान्वयन सम्पन्न हुनुपर्ने र कति वटा भए एवं कति वटा बहुवर्षीय थिए र तिनको कार्यान्वयन प्रगतिको विषय थप महत्त्वपूर्ण सवाल हो।
नेपालमा वार्षिक कार्यक्रम तथा आयोजना प्रणालीसँग जोडिएका सवाल
नेपालमा वार्षिक कार्यक्रम तथा आयोजना प्रणालीमा विभिन्न सवाल वा समस्या छन्, जसले योजना निर्माण, कार्यान्वयन, अनुगमन र मूल्यांकन प्रक्रियामा असर पार्ने गर्दछ। यी समस्यालाई निम्नानुसार प्रस्तुत गर्न सकिन्छः
१. योजना तर्जुमासँग सम्बन्धित समस्या
एकातर्फ योजना तर्जुमा तथा निर्णयमा प्रयोग हुने विश्वसनीय, अद्यावधिक तथा विस्तृत तथ्यांकको कमी रहेको पाइन्छ भने अर्कातर्फ तथ्यांकमा आधारित भई योजना, आयोजना तथा कार्यक्रम तर्जुमा गर्ने संस्कृतिको विकास हुनै सकेको छैन।
राष्ट्रिय आवधिक योजना तथा दीर्घकालीन लक्ष्य एवं राष्ट्रिय नीतिसँग प्रदेश तथा स्थानीय स्तरको नीति, योजना एवं कार्यक्रमबीच सकारात्मक सहसम्बन्ध र तालमेल भएको कमै मात्र उदाहरण पाइन्छ। योजना निर्माण तथा कार्यान्वयनमा जनताको पर्याप्त एवं सक्रिय सहभागिता र अपनत्व स्थापित हुन सकिरहेको छैन।
२. बजेट विनियोजन र कार्यान्वयन सम्बद्ध समस्या
वार्षिक रूपमा स्वीकृत हुने आयोजना तथा कार्यक्रमको संख्या धेरै हुनु अर्को प्रमुख समस्याको रूपमा रहेको छ। आयोजनाको संख्या धेरै र उपलब्ध स्रोत सीमित हुँदा विनियोजन कुशलता हासिल हुन नसक्ने र त्यसको प्रत्यक्ष प्रभाव कार्यान्वयनमा समेत परेको देखिन्छ।
आयोजना तथा कार्यक्रम वितरणमा समानता नरहनु अर्को प्रमुख समस्या हो। पहुँचका आधारमा आयोजना छनोट र सोहीबमोजिम स्रोतको वितरण हुने प्रवृत्ति रोक्न सकिएको छैन।
कार्यान्वयन संयन्त्रको कार्यसम्पादन क्षमता कमी रहेको पाइन्छ। विशेषगरी स्थानीय तहमा अनुभवी र दक्ष जनशक्ति मात्र होइन, कतिपय अवस्था जनशक्तिकै पनि अभाव रहेको पाइन्छ। सरकारी मात्र नभई उत्तिकै महत्त्वपूर्ण पक्षको रूपमा रहेको निजी क्षेत्रको क्षमतामा समेत प्रश्न गर्ने पर्याप्त ठाउँ रहेको छ। सार्वजनिक खरिद व्यवस्थापन प्रणालीमा पनि समस्या रहेका छन् भने प्रक्रियागत जटिलता र बाध्यता सँगै जोडिएर आउँछन्। समयमै गुणस्तरीय काम सम्पन्न गर्नेतर्फ सरकारबाहेकका निजी क्षेत्र एवं सकारात्मक सामाजिक कार्य वातावरण अभाव रहेको देखिन्छ।
३. कमजोर अनुगमन तथा मूल्यांकन प्रणाली
नतिजामा आधारित मूल्यांकनले महत्त्व नपाउने अवस्था विद्यमान रहेको छ भने योजना सम्पन्न हुनुलाई नै उपलब्धि मान्नुपर्ने अवस्था छ। गुणस्तर एवं प्रभाव मूल्यांकन गर्ने परिपाटी संस्थागत हुन सकेको पाइँदैन।
४. समन्वय
विभिन्न विषयगत निकायका बीच सघन र प्रभावकारी समन्वय एवं तालमेल अभाव सधैंको समस्या हो भने तहगत सरकारबीच पनि उचित समन्वय कमी रहेको देख्न सकिन्छ।
अन्त्यमा,
आवधिक योजनाले लिएका लक्ष्य, उद्देश्य, नीति एवं रणनीतिमा आधारित भई वार्षिक कार्यक्रम तर्जुमा गरी आवधिक योजनाको लक्ष्य हासिल हुने हो। योजना अनुशासनमा आधारित भई मुख्यतः विनियोजन कुशलता, कार्यान्वयन दक्षता, वित्तीय अनुशासन कायम गर्न सकिएको अवस्थामा मात्र वार्षिक आयोजना तथा कार्यक्रमको अपेक्षित र प्रभावकारी कार्यान्वयनको आधार खडा हुन सक्छ।
यसो हुन नसके हरेक वर्ष सालबसाली रूपमा ठूलो संख्यामा आयोजना तथा कार्यक्रममा स्रोत छर्ने र लक्षित प्रतिफल प्राप्त गर्न नसकिने परिस्थिति मात्र रहने हो भने विकासको निर्धारित लक्ष्य र सपनालाई यथार्थमा परिणत गर्न सकिने देखिँदैन।
सन्दर्भ सामग्री
आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ तथा नियमावली, २०७७– कानुन किताब व्यवस्था समिति
सोह्रौं योजना–राष्ट्रिय योजना आयोग विभिन्न वर्षका मध्यमकालीन खर्च संरचना तथा वार्षिक विकास कार्यक्रम, राष्ट्रिय योजना आयोग
