दशकौँदेखि नेपालको आर्थिक नीति निर्माण र विश्लेषणको केन्द्रमा रहँदै आएका डा.डिल्लीराज खनाल केवल सिद्धान्तकार मात्र होइनन्, उनी सजग पहरेदार पनि हुन्। जसले राज्यको ढुकुटी कसरी भरिन्छ, कसरी खर्चिन्छ र कसरी खेर जान्छ भन्ने प्रश्न कहिल्यै छाडेका छैनन्।राष्ट्रिय योजना आयोगका पूर्वसदस्यसमेत भइसकेका खनालकाे सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन, सामाजिक नीति र सरकारी संस्थानमाथिको लगानीजस्ता विषयहरू विशेष अध्ययन क्षेत्र हुन्। उनमा बजेटमाथिका कमजोरी राम्राेसँग केलाउन सक्ने क्षमता छ। चालू खर्चको अनियन्त्रित वृद्धि होस् वा पुँजीगत खर्चको असारे दौड- यी विकृतिलाई संख्या र तर्कका आधारमा उद्घाटन गर्ने काममा खनाल अग्रपंक्तिमा छन्। कर छुटको विसंगति होस्, राजस्व संकलनको खाडल होस् वा संघीयताका तल्ला तहमा बजेट खर्च गर्ने क्षमताको अभाव होस्- खनालको विश्लेषण सधैँ संरचनागत समस्यालाई केन्द्रमा राख्छ। त्यसको ठोस समाधान सुझाउँछ। उनै खनालसँग क्यापिटलकर्मी पुष्कर पाैडेलले गरेकाे कुराकानीकाे अंश:
नेपालमा हरेक वर्ष बजेट निकै महत्त्वाकांक्षी आउने तर कार्यान्वयन सधैँ फितलो हुने मुख्य कारण के हो?
पहिलो कुरा, राजनीतिक प्रचारका लागि उपयोग गर्ने प्रवृत्तिका कारण ठूलो आकारको बजेट ल्याइन्छ। योजना आयोगले तोकेको सिलिङलाई नाघेर बजेट प्रस्तुत गरिन्छ। विगतका समस्याबाट कुनै पाठ नसिकी यही परिपाटी दोहोरिइरहन्छ। वर्तमान बजेट प्रणाली आमूल सुधारको माग गर्छ। यो प्रणालीले न जनविश्वास अर्जन गर्न सकेको छ, न नीतिहरू प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन हुन सकेका छन्। त्यसैले यसको व्यापक पुनर्संरचना, सुधार र रूपान्तरण अपरिहार्य छ।
मूल समस्या भनेको हाम्रो बजेट प्रणाली व्यय-केन्द्रित छ। चालू खर्चको हकमा गत वर्ष जति रकम थियो, त्यसमा मूल्यवृद्धिको दर जोडेर अर्को वर्षको रकम निर्धारण गर्ने पद्धति अपनाइन्छ। चालु खर्च किन र कसरी बढिरहेको छ भन्ने ठोस विश्लेषण गरिँदैन, यसलाई नियन्त्रण गर्ने उपायबारे विचार गरिँदैन। पुँजीगत बजेटको आकार बढाउँदै लगिन्छ, तर अनुत्पादक र अव्यावहारिक परियोजनाहरू हटाउनेतर्फ ध्यान दिइँदैन।
विश्व बैंकले गत वर्ष प्रकाशित गरेको एक प्रतिवेदनअनुसार, अहिलेकै गतिमा काम गरिँदै गए राष्ट्रिय गौरवका १७ वटा आयोजना सम्पन्न हुन ४१ वर्ष लाग्नेछ। यसको अर्थ के हो भने, विकास बजेटभित्र रहेका आयोजनाहरूको संरचना र तिनको कार्यान्वयनको तरिका नै दोषपूर्ण छ। यस्तो अवस्थामा परियोजनाहरूको प्राथमिकीकरण गर्दै अल्पकालीन, मध्यकालीन र दीर्घकालीन कार्यतालिका बनाइएन भने, ठूलो आकारको बजेट ल्याएर पनि न परिणाम हासिल हुन्छ, न लक्ष्य पूरा हुन्छ।
बजेट व्यवस्थापनका अन्य पक्षहरू पनि उत्तिकै कमजोर छन्- खर्च व्यवस्थापन, भुक्तानी प्रणाली, नगद व्यवस्थापन, समयमै ठेक्कापट्टा गर्ने प्रक्रिया, आयोजना समयमा सम्पन्न नभएमा सम्बन्धित अधिकारीलाई जवाफदेही बनाउने संयन्त्र र गुणस्तर सुनिश्चितताका उपाय- यी सबैमा गम्भीर कमजोरी विद्यमान छ।
हतारहतार र अपुरो ढंगले निर्माण भएका संरचनाहरूको मर्मत-सम्भारमा थप स्रोत खर्च गर्नुपर्ने हुन्छ, जसले विकास कार्यमा व्यापक अवरोध पुर्याउँछ।
थप विडम्बना के भने संसद्मा दुई-तीन महिना छलफल गरेर, कुनै संशोधनबिना पारित गरिएको बजेट अर्धवार्षिक समीक्षाका नाममा अर्थ मन्त्रालयको टेबुलमा बसेर एकलौटी ढंगले कटौती गरिन्छ। राजस्व लक्ष्य पूरा नहुने अवस्था देखिएपछि कुनै विधि र प्रक्रिया नपुर्याई पुँजीगत बजेटमा व्यापक कटौती गरिन्छ। यस वर्ष मात्र करिब ४ खर्ब ७ अर्ब रुपैयाँको पुँजीगत बजेटमा ४० प्रतिशत कटौती गरिएको छ।
यसरी बजेट तर्जुमा र कार्यान्वयनमा स्वेच्छाचारिता हावी हुने, आर्थिक वर्षको अन्त्यमा जसरी पनि बजेट खर्च गर्ने दौडधूप हुने, र यो सबैका बाबजुद कोही जवाफदेही नहुने विकृतिलाई हामीले संस्थागत रूप दिँदै आएका छौँ। यही कारण ठूलो आकारको बजेट ल्याउने परिपाटी झाँगिँदै गएको हो।
चालू खर्च अकासिने तर पुँजीगत खर्च आर्थिक वर्षको अन्तिम महिना असारमा मात्र खर्च गर्ने प्रवृत्तिले अर्थतन्त्रमा के असर पर्छ?
यस प्रवृत्तिले गम्भीर विसंगतिहरू जन्माउँछ। बजेट तर्जुमा गर्दा क्षेत्रगत र परियोजनागत लक्ष्यहरू महिनाअनुसार निर्धारण गरिएका हुन्छन्, तर खर्चको ढाँचा त्यसअनुरूप नहुँदा ती सबै लक्ष्य धराशयी हुन्छन्।
आर्थिक वर्षको अन्त्यमा जे–जसरी पनि रकम खर्च गर्ने दबाबका कारण परियोजना निर्माणको गुणस्तरमा गम्भीर सम्झौता हुन्छ। जुन आयोजना पाँच वर्षमा सम्पन्न हुनुपर्ने हो, त्यो दस वर्षमा पनि सकिँदैन। हतारहतार र अपुरो ढंगले निर्माण भएका संरचनाको मर्मत-सम्भारमा थप स्रोत खर्च गर्नुपर्ने हुन्छ, जसले विकास कार्यमा व्यापक अवरोध पुर्याउँछ।
यसको बहुआयामिक श्रृंखला-प्रभाव पनि पर्छ। पुँजीगत बजेटअन्तर्गतका ठेक्कापट्टा र निर्माण कार्यमा निजी क्षेत्रको प्रत्यक्ष संलग्नता हुन्छ। सामग्री तथा सेवाहरूको माग सिर्जना हुन्छ, जसले उद्योग-व्यवसायलाई प्रोत्साहन मिल्छ। त्यस्तै, भौतिक पूर्वाधार निर्माण र मानव पुँजी विकास- शिक्षा, स्वास्थ्य, प्राविधिक शिक्षा र उद्यमशीलता प्रवर्द्धनले निजी क्षेत्रको लगानी विस्तारमा थप प्रोत्साहन मिल्छ। तर, यो सम्पूर्ण चक्र बाधित हुँदा अर्थतन्त्र नकारात्मक दिशातर्फ धकेलिन्छ।
उल्लेखनीय कुरा के भने सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनसम्बन्धी प्रचलित कानुनमा नै आर्थिक वर्षको अन्तिम हप्तामा खर्च गर्न नपाइने, तीन महिनाभित्र बजेट रकमान्तर गर्न नपाइने, राष्ट्रिय गौरवका आयोजनाका लागि विनियोजित रकम अन्यत्र सार्न नपाइने र गुणस्तरीय परियोजना परीक्षण नगरी बजेटमा समावेश गर्न नपाइने जस्ता स्पष्ट व्यवस्था छन्। यी कानुनी व्यवस्थाको पालना नहुँदा यो विकृति मौलाउँदै गएको हो।
राजस्व संकलनको लक्ष्य र वास्तविक संकलनबीच सधैँ ठूलो खाडल देखिन्छ। यसले बजेट कार्यान्वयनलाई कसरी प्रभावित गर्छ?
यो अत्यन्त महत्त्वपूर्ण प्रश्न हो। पछिल्लो १०-१५ वर्षको तथ्यांकलाई हेर्दा, कुल खर्चमा प्रशासनिक (चालू) खर्चको अनुपात झन्डै दोब्बर भएको पाइन्छ- १०–१२ वर्षअघि यो २०-२१ प्रतिशत थियो भने अहिले ४०-४२ प्रतिशत पुगेको छ। यसको विपरीत, उत्पादनशील अर्थतन्त्र निर्माणमा टेवा पुर्याउने क्षेत्रमा विनियोजन खुम्चिँदै गएको छ। शिक्षा र स्वास्थ्यमा जाने बजेट निरन्तर घट्दै छ। अर्थतन्त्रको उत्पादनशीलता बढेमा मात्र राजस्व आधार विस्तार हुन्छ, तर यो सम्बन्धलाई बेवास्ता गरिँदै आएको छ।
एकातर्फ तल्ला तहले थप बजेट नआएको गुनासो गर्छन्, अर्कोतर्फ पठाइएको बजेट पनि प्रभावकारी ढंगले खर्च हुन सकेको छैन।
राजस्व प्रणालीमा पनि गम्भीर संरचनात्मक कमजोरी छन्। करमा दिइने छुट कुल कर राजस्वको करिब एक-तिहाइ बराबर छ, तर ती छुटहरू लक्षित वर्गसम्म पुग्दैनन्। आयकर घोषणा गरेपछि पनि कर तिर्नेको अनुपालन दर ४८-५० प्रतिशतमात्र छ। भन्सारमा व्यापक छुटका कारण प्रभावकारी भन्सार दर दक्षिण एसियामै नेपालमा सबैभन्दा उच्च छ, किनकि सँगसँगै कर-आधार पनि अत्यन्त सँघुरो छ। अर्थात्, जहाँ कर लाग्छ त्यहाँ धेरै लाग्छ, जहाँ लाग्नुपर्ने हो त्यहाँ लाग्दैन।
डिजिटल अर्थतन्त्र लगायत नयाँ व्यावसायिक क्षेत्रहरू करजालभित्र आएका छैनन्। अनौपचारिक क्षेत्रको आकार ५५-६० प्रतिशत हुँदा पनि प्रणालीगत कर सुधारमा ध्यान दिइएको छैन। भ्याट, अन्त:शुल्क र भन्सार महसुल सबै सीमित स्रोतहरूमा थुपार्ने र व्यापक कर-परिचालन नगर्ने परिपाटीका कारण राजस्व लक्ष्य वर्षपिच्छे हासिल हुन सकिरहेको छैन।
राजस्व घाटाको दोहोरो असर पर्छ- आन्तरिक ऋण बढ्छ, र चालु खर्च नघटाइने हुँदा पुँजीगत खर्चमा कटौती गर्नुपर्ने बाध्यता आउँछ। यसरी चालु खर्च बढ्ने, पुँजीगत खर्च स्थिर वा ह्रासोन्मुख हुने र आन्तरिक ऋणको भार बढ्दै जाने दुष्चक्रमा नेपालको बजेट प्रणाली परिरहेको छ।
संघीयता लागू भएपछि स्थानीय र प्रदेश तहमा बजेट त गयो, तर खर्च गर्ने क्षमता बढेको देखिएन। यसलाई कसरी सुधार्न सकिन्छ?
संविधानले परिकल्पना गरेको संघीयताको मर्म अनुसार हामी अगाडि बढ्न सकेका छैनौँ। प्रदेश र स्थानीय तहमा प्रशासनिक एवं प्राविधिक क्षमता अझै कमजोर छ। कतिपय महत्त्वपूर्ण अधिकार- प्रशासनिक, सुरक्षासम्बन्धी र अन्य- तल्ला तहमा हस्तान्तरण भइसकेका छैनन्। संस्थागत पूर्वाधार र प्राविधिक क्षमता अहिले पनि अत्यन्त सीमित छ।
यस कारण एउटा विचित्र अन्तर्विरोध देखिएको छ- केन्द्र सरकारले ऋण लिएर खर्च गर्नुपर्ने बाध्यतामा छ, तर प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त बजेट समयमा खर्च गर्न असमर्थ छन् र ठूलो रकम बेकारमा मौज्दात बसिरहन्छ। एकातर्फ तल्ला तहले थप बजेट नआएको गुनासो गर्छन्, अर्कोतर्फ पठाइएको बजेट पनि प्रभावकारी ढंगले खर्च हुन सकेको छैन।
कार्यान्वयन प्रणालीमा पनि आमूल परिवर्तन चाहिन्छ। साउन १ गतेदेखि नै बजेट कार्यान्वयन प्रारम्भ हुने गरी विस्तृत कार्ययोजना अहिलेदेखि नै तयार गर्नुपर्छ।
यो समस्या संरचनागत र सञ्चयी प्रकृतिको छ। समाधानका लागि प्रदेश र स्थानीय तहको संस्थागत पूर्वाधार, प्राविधिक क्षमता र मानव स्रोत विकासमा ठोस र दीर्घकालीन लगानी अपरिहार्य छ।
बजेट कार्यान्वयनको यो निराशाजनक अवस्थालाई सुधार्न कस्ता ठोस कदम चाल्नुपर्ला?
पहिलो, बजेटको आकार यथार्थपरक बनाउनुपर्छ। अधिकतम २० खर्ब रुपैयाँसम्म मात्र विनियोजन गर्नु उचित हुन्थ्यो। ठूलो आकारका बजेटले न राजस्व लक्ष्य हासिल हुन्छ, न पुँजीगत खर्च समयमा हुन्छ। रूपान्तरणकारी बजेटको अपेक्षाविपरीत अहिले पनि पुरानै ढाँचा दोहोरिएको छ।
आन्तरिक ऋणको अंश बढ्दै जाँदा वित्तीय जोखिम उच्च हुन्छ। अर्धवार्षिक समीक्षामा पुनः ठूलो कटौती हुने खतरा विद्यमान छ।
करको पुनर्संरचना आवश्यक छ। विद्युत् क्षेत्रलगायत कतिपय क्षेत्रमा गरिएका सुधारहरू सकारात्मक हुन्- जस्तै, विभिन्न निकायको बजेटमा करिब २० अर्बको कटौती- तर यो पर्याप्त छैन। कम्तीमा एक खर्ब रुपैयाँसम्म कटौती गर्न सम्भव छ। अहिले शिक्षा र स्वास्थ्यबाट हटाइएको रकम पुनः ती क्षेत्रमा विनियोजन गर्नु आवश्यक छ।
'सामाजिक सेवा अनुदान' शीर्षकअन्तर्गत विभिन्न संस्था-समितिहरूमा जाने रकम- यस वर्षको संशोधित अनुमान १०९ अर्ब र आगामी वर्षको लागि १२८.५ अर्ब- को व्यापक पुनरावलोकन गरी पुनर्संरचना गर्नुपर्छ।
कार्यान्वयन प्रणालीमा पनि आमूल परिवर्तन चाहिन्छ। साउन १ गतेदेखि नै बजेट कार्यान्वयन प्रारम्भ हुने गरी विस्तृत कार्ययोजना अहिलेदेखि नै तयार गर्नुपर्छ। सम्बन्धित निकाय र अधिकारीहरूको जवाफदेहिता सुनिश्चित गर्ने संयन्त्र बलियो बनाउनुपर्छ।
अन्तमा, बजेट कार्यान्वयनको प्रगतिबारे नियमित र पारदर्शी सूचना प्रवाह गरिनुपर्छ। बजेट ल्याउँदा जति प्रचार हुन्छ, कार्यान्वयनको अवस्थाबारे त्यति नै अन्धकार हुनु अस्वीकार्य छ। साप्ताहिक वा मासिक रूपमा- कुन परियोजनामा कति खर्च भयो, ठेक्कापट्टा भयो वा भएन, अवरोधहरू के छन् र तिनलाई फुकाउन सरकारले के गरिरहेको छ- यो सबै सार्वजनिक जानकारीमा आउनुपर्छ।
यस्तो पारदर्शी सूचना प्रणालीले जवाफदेहिताको संस्कार बलियो बनाउँछ। बजेट प्रणालीको संरचनागत सुधारका लागि सरकारले विगतभन्दा फरक, ठोस र प्रणालीगत पहल गर्नु अपरिहार्य छ।
